民营企业观音山国家森林公园面临经营“难题”

文|郑亮亮 图|观音山

广东观音山国家森林公园，是全国首家民营企业经营管理的国家级森林公园，地处粤港澳大湾区腹地东莞市樟木头镇境内。2005年12月23日，国家林业局正式批准为国家级森林公园，是集生态观光、娱乐健身和宗教文化为一体的综合4A级旅游风景区。经营面积657.18公顷，经营期限至2049年11月30日。公园总体规划2007年7月30日由广东省林业局正式批准执行。广东观音山国家森林公园前身为“观音山森林公园”，2000年12月31日由东莞市政府批准设立，获批经营面积26178亩。

该公园由东莞市民营企业家黄淦波1999年11月30日与樟木头镇石新村民委员会签订50年承包合同并注册成立“东莞市观音山森林公园开发有限公司”作为管理主体运营。二十多年来，公司法定代表人黄淦波经过不断投资、精心管理，在森林风景资源保护、为国民提供游憩服务、弘扬传统文化及公益宣传等方面作出了很大的努力并取得了理想效果，成为了国家民营资本进入森林公园行业的一块样板，改善了东莞的生态环境，带动了当地的经济发展。赢得了国家4A级旅游景区、广东省森林生态旅游示范基地、联合国国际生态安全旅游示范基地等多项荣誉。

☆ 面临经营“难题”集中表现为以下几个方面：

一、国家森林公园总体规划修编超期7年不能完成。

2005年12月23日，国家林业局正式批准设立广东观音山国家森林公园。

2006年6月7日，东莞市樟木头镇政府即下发樟府办[2006]15号《关于成立观音山国家森林公园改造工作领导小组的通知》，宣布成立专门的领导班子，主要负责观音山国家森林公园变更经营方式工作。

2006年6月9日，东莞市樟木头镇政府又曾下发樟府函[2006]8号《关于调整观音山国家森林公园规划和经营方式的函》，确定对观音山国家森林公园确立新的经营方式由镇政府担任经营主体和投资主体。

2006年11月21日，东莞市政府作出东府办复[2006]912号《关于将观音山国家森林公园纳入全市森林公园建设规划问题的复函》，确定将观音山国家森林公园纳入银瓶嘴市级森林公园总体建设规划中并收回经营权。

2006年12月6日，东莞市樟木头镇政府再次出台樟府函[2006]30号《关于观音山国家森林公园经营权调整有关问题的函》宣布：观音山国家森林公园纳入银瓶嘴森林公园总体建设规划、工程建设资金由市镇两级按比例分担、观音山公司清理相关资产帐目交中介机构评估。

观音山公司为维护其合法权益，拒绝执行东莞市政府、樟木头镇政府的违法决定，并及时向其行政审批部门广东省林业局、国家林业局通报情况。

2007年2月9日，国家林业局森林公园管理办公室针对观音山国家森林公园反映问题，及时向广东省林业局下发林园函字[2007]8号《关于请调查广东观音山国家森林公园权属纠纷的函》，认为观音山国家森林公园是2005年由国家林业局正式批复成立的国家森林公园，管理和经营主体是东莞市观音山森林公园开发有限公司。东莞市政府擅自规定观音山国家森林公园免收门票和收回管理权的行为与《合同法》和《国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或者变更隶属关系审批管理办法》等法律、规章不符。并要求广东省林业局抓紧时间组织力量进行调查和协调，切实维护观音山国家森林公园的合法权益。

2010年2月1日，樟木头镇政府又曾根据2009年4月8日党政班子联席会议的决定，指示石新居委会再行通过诉讼方式收回公园范围内所有的土地、建筑物、观光旅游设施及经营权。

广东省高级法院、最高法院确定黄淦波与石新居委会所签《联合开发合同》、《协议书》为有效合同应继续履行。

2018年3月9日，广东省国有林场和森林公园管理局根据国家林业局[2007]8号文函精神，为使观音山国家森林公园修编工作按时完成，组织东莞市林业局、观音山国家森林公园、广东省森林公园协会等部门召开了联合工作会议并形成一致意见：由观音山国家森林公园提出申请，东莞市林业局协调观音山国家森林公园和石新社区等关联方完成国家森林公园经营范围的具体落界。并由东莞市林业局主动督导、协调和指导观音山国家森林公园完成总体规划修编工作。

2018年10月至2020年5月期间，湖南省林业调查规划设计院、北京时代天元旅游开发有限公司应广东省林业局邀请并接受观音山公司委托曾先后四次到东莞市林业局进行修编勘界，东莞市林业局均以“四界不清”为由拒绝。

公园方认为：东莞市林业局理由不能成立。东莞市政府批准成立观音山森林公园和广东省林业局、国家林业局批准成立国家观音山森林公园的批文都已经对经营面积、四至范围及坐标做了明确规定。说明观音山国家森林公园四界清楚、坐标分明，手续合法。

近几年，观音山国家森林公园又曾多次向东莞市委、市政府、市林业局提出书面修编申请，以求尽快履职定界完成修编，均无结果，导致修编工作至今延期七年一直无法完成。

二、违规发放林权证，剥夺实际管理者观音山公司、黄淦波应该享有森林和林木所有权、使用权及林地使用权的权利人的合法权益。

自从黄淦波于1999年11月30日与樟木头镇石新村民委员会签订50年承包合同并获批观音山森林公园之后，曾多次向东莞市人民政府及林业局申请因承包关系应该享有的相应权利，要求颁发林权证，但是东莞市林业局不予办理。

后经查询发现， 2005年3月29日东莞市人民政府就已经为樟木头镇石新村委会颁发了林权证9份，林地面积6484.5亩（其中树种林种为松树防护林3209.7亩、松树用材林3274.8亩），该批林权证的林地、森林和林木的所有权和使用权的权利人均为樟木头镇石新村委会。

林地实际管理人对所发林权证存在争议，认为在承包期内，观音山公司、黄淦波才是林地的实际管理者，林权证的森林和林木所有权、使用权及林地使用权的权利人应为实际管理者观音山公司、黄淦波，可东莞市人民政府在明知二者存在承包合同关系且石新村委会并非实际管理人的情况下，却为樟木头镇石新村委会颁发林权证并确定全部权利，林权证涉嫌虚假，发证程序违法。

2010年10月19日，却又为石新社区居民委员会（原樟木头镇石新村委）换发林权证10份，林地面积14341亩（其中树种林种为荔枝经济林5464.7亩、针阔混特种林7842.2亩、马尾松用材林1034.1亩），该批林权证的林地所有权的权利人均为石新社区居民委员会，森林和林木所有权、使用权的权利人及林地使用权的权利人其中7225.8亩为无主、其余7115.2亩为樟木头镇石新股份经济联合社，并擅自变更树种、林种。至今观音山公司、黄淦波一直不能享有持证权利。

三、擅自改变林种种类和树种性质，将禁止采伐的生态公益林、松树防护林3209.7亩擅自改变为限额采伐的商品林范围内的荔枝经济林、用材林，造成在国家森林公园内毁林2000多亩。

比较2005年3月29日东莞市人民政府为樟木头镇石新村委会颁发林权证9份和2010年10月19日换发林权证10份的树种、林种变化情况，可以发现有关部门已以换证为名，将禁止采伐的生态公益林、松树防护林3209.7亩擅自改变为限额采伐的商品林范围内的荔枝经济林、用材林，以掩盖因渎职行为造成在国家森林公园内毁林2000多亩的事实。

四、观音山林地20多年的国家政策性补贴款项没着落。

连年来，观音山国家森林公园，一直都是自筹资金、自谋发展，成为了国家民营资本进入森林公园行业的一块样板。森林防火、病虫害防治、森林抚育及保护的全部费用都是自行解决，但是按照国家规定这些都是应该有资金和政策性支持的。自1999年11月30日至2005年12月23日批准成立观音山国家森林公园，观音山公司、黄淦波管理林地面积26178亩；自2005年12月23日批准成立观音山国家森林公园至今，观音山公司、黄淦波管理林地面积9857.7亩。

25多年来，为使公园内的森林资源得到有效保护，公园投资超亿元用于植树造林、护林防火、防病除虫、林相改造及古树名木建档保护等工作。购置各种监控设备、灭火机具及森林防火巡逻车等设备，并指派专人对重点路段、重点区域和重点人群实行全天候监控。为切实做好森林防火工作，公园每年都投入大量人力、物力、财力用于森林资源和生态环境的保护，但市镇两级政府对此并未给予相应的财政补贴及扶持，连市政府农村集体非经济林每年每亩100元生态补贴的林业惠民政策也从未得到落实。观音山公司、黄淦波作为实际投资人和管理人却未享受分文。

五、2002年至今共计毁林2000多亩。

不法分子毁林开荒种植果树13块，毁林建设豪华别墅、工厂、会所、农家乐、住宅、豪华坟墓90多处，及高压线路、高速公路、天然气管道等违规项目施工，共计毁林2000多亩，对观音山国家森林公园的经营管理造成严重威胁。

1、2015年前后，公园曾遭不法分子毁林开荒种植果树13块，2015年11月26日，经河北省沧州科技事务司法鉴定中心鉴定毁林种植荔枝树面积为1085.91亩；2023年8月20日，大连鸿泰海洋资源资产价格评估有限公司对观音山国家森林公园范围内部分被砍伐林木面积、树种、株数、蓄积量及其价值进行评估的数据显示：公园内部分被砍伐林木面积1122.7亩，毁林树种为樟树、马尾松、马占相思、木荷、壳菜果、鹅掌柴等，株数为55722株，蓄积量为11282.69立方米，价值为5353636元。

2、至目前观音山国家森林公园内的豪华坟墓20多处，毁林面积几十亩，均分布在公园的主林区域，不仅破坏了森林资源，而且严重影响国家森林公园景观，同时存在严重的火灾隐患，连年来曾多次向有关部门反映，至今无一处得到林业、消防及殡改部门查处整改。

3、观音山国家森林公园里毁林建设的豪华别墅、工厂、会所、农家乐、住宅等70多处却成了“不倒翁”。

典型案例一：2009年石新社区主任蔡某生，擅自在公园内砍伐近6亩森林，占用林地约4000㎡兴建了两栋大别墅，后因山体滑坡被搁置，至今不处理。

典型案例二：东莞市相关职能部门在利益的驱动下，在国家森林公园内违规为多名香港籍人士办理《集体土地建设用地使用证》，属于行政审批环节的腐败行为。目前，坐落在观音山国家森林公园内的违法别墅22栋，规模最大的则为公园的主干道吉祥路两旁香港籍人士余某的“名门一号”两栋和香港籍人士潘某燕的“颐雅山房”一栋。

据公园方调查情况显示：余某和潘某燕及子女4人均系香港籍人士，均不具有樟木头镇石新村民委员会村民户籍，原籍也不具有石新村民委员会居民身份。

余某，于1994年在观音山森林公园内获批东莞市政府颁发的东府集用[1994]字第（1900190300338）《集体土地建设用地使用证》一份，用地面积140㎡，未建房，其人2008年又购买相邻罗某兰的房屋一处。时隔16年到了2009年，砍伐约1000㎡森林，超占林地面积1500㎡建起了占用林地面积约1700㎡的大别墅，同时又对购买罗美兰的房屋进行了扩建，该两栋别墅自命名为“名门一号”。

潘某燕及其子女4人，1997年在观音山森林公园内获批《集体土地建设用地使用证》5份，分别为东莞市政府颁发的东府集建[1997]字第0619454号（1900190301781）、第0619455号（1900190301778）、 第0619457号（1900190301782）、第0619458号1900190301783）、第0619459号（1900190301779），每份用地面积120㎡，未建房，时隔5年后到了2001年，毁林超占林地面积约1300㎡，建起了占用林地面积约2000㎡高度6层的大别墅一栋，自命名“颐雅山房”。

从该三栋大别墅的建设情况看，虽然东莞市政府颁发有《集体土地建设用地使用证》，但是审批程序违法，明显存在超越职权、化林地为建设用地为不具备拥有宅基地资格的香港籍人士颁发《集体土地建设用地使用证》的违法行为。且该《集体土地建设用地使用证》均已超过法定建设期限两年，属于应注销登记、收回土地的无效证件。

4、2011年9月28日，从莞高速观音山特长隧道动工，从观音山国家森林公园中开挖长3215米、宽15米、高6米的山间隧道，项目未批先建，2013年9月6日隧道左线贯通。隧道以爆破方式劣夺性掘进，威胁到了修造在观音山上的世界第一大花岗岩观音雕像安全，并大面积毁林，严重破坏了观音山山脉的主体结构和自然景观，对观音山生态环境和森林生物链造成无法估量的损失。

5、从2002年起，南方电网旗下的广东电网公司、东莞市供电公司，多次在观音山国家森林公园毁林施工，把多组高压线铁塔架设在园区内，大面积破坏了公园核心地段的森林资源，严重影响了公园整体规划的实施。

目前共有七组高压线路分布在公园主要游客通道上空，二十余座高压线铁塔建设在核心景区内，分别为220千伏东莆甲乙线、110千伏古塘线、110千伏古清线、110千伏古裕线、110千伏古樟乙线、110千伏鹿窝输变电配套线路和220千伏东莞—角布双回送电线路。其中五组分别属于广东电网、东莞市供电公司、东莞深能源樟洋电力有限公司和广东粤港供水有限公司施工的违法建设项目。线路最低处距离地面游客通道仅为4米多，无防护措施，违反《电力设施保护条例》规定，极其容易发生火灾及人身安全事故，使每年超百万游客的生命安全置于极度危险的环境之中。

6、中石油西气东输二线广深支线（东段）东莞市樟木头镇观音山施工路段工程项目，据2008年9月份国家环境保护部对该工程项目的环评和批复显示，输气管道线路是绕过观音山国家森林公园施工的，而中石油天然气公司却擅自改变审批方案，在未经观音山国家森林公园同意、无补偿的情况下，组织工人及大型开挖机械进入公园内核心景区，进行强行施工，以“大开挖”的方式，推平森林，剖开山体，铺设了一条长3公里、宽30米的天然气管道线路，破坏森林面积近10万平方米，使国家森林公园的生态环境和森林资源破坏严重，公园作为林地的管理方至今未得到补偿。

六、国家森林公园80%的服务区域没有电力供应。

25年来，至今园区仍有80%的服务区域没有市政电力供应，只能靠发电机组发电运营，给公园管理和游客服务带来很大的困难。

七、公园景区申请门票市场调节价被否。

自2006年4月至今，东莞市发改局对观音山公园门票价格实行的政府定价一直是45元。在这18年间，整个社会经济运行情况发生了翻天覆地的变化，市场物价上涨、职工工资收入提升，造成运营成本大幅度提高，45元的门票价格，不仅低于国内同等级的景区，也低于省内周边的景区，一直偏低的政府定价已经严重制约了观音山公园的发展。期间公园方曾多次申请上调门票价格，但都被拒绝，而给出的理由居然是把石新社区的集体林地错误的认定为国有林地，明显是故意以错误认定进行搪塞。

纵观以上发生在观音山公司的这些经营“难题”，均直接影响到了民营资本进入国家森林公园行业企业的发展，观音山国家森林公园自取得经营权至今，丝毫未享受到地方的投资优待。

为此，有关专家提出：

（一）建议广东省政府督促相关部门尽快完成广东观音山国家森林公园总体规划的修编工作。

（二）建议东莞市有关部门政府撤销收回观音山国家森林公园经营权的相关文函。

（三）建议东莞市有关部门撤销违规为石新社区颁发的林权证。及时把观音山国家森林公园范围内的森林和林木所有权、使用权及林地使用权的权利人确权给实际管理者观音山公司、黄淦波。

（四）建议东莞市有关部门支付前24年公园林地抚育管理的全部政策性补贴款项。

（五）建议东莞市对长期盘踞在观音山国家森林公园内的全部违建、违规项目予以没收和拆除，恢复被毁林地面积2000亩。并为此给观音山国家森林公园造成的巨额损失承担补偿。

（六） ①建议南方电网及所属供电公司承担对观音山国家森林公园的供电责任尽快完成供电； ②拆除穿越公园违法架设的供电线路项目； ③补偿因穿越国家森林公园架设高压线毁林、占用林地及影响核心景观妨碍国家森林公园总体规划实施造成的全部经济损失。

（七）建议有关部门为造成西气东输项目违法施工大面积毁林、及从莞高速穿越观音山特长隧道项目大面积毁林严重破坏观音山山脉的主体结构和自然景观的全部补偿。

（八）建议东莞市物价部门纠正对观音山国家森林公园林地性质的错误认定，对公园景区门票按照市场调节价予以批复上涨。

（九）建议依照《宪法》第41条之规定，由有关部门及国家工作人员补偿造成观音山国家森林公园“经营难题”的全部经济损失。

（十）建议依法追究相关领导干部因渎职行为制造国家森林公园经营“难题”直接责任。

鉴于以上所述事实，希望国家相关部门能从保护国家生态环境的角度予以关注，切实优化民营经济发展环境，依法保护观音山国家森林公园民营资本经营者的合法权益。

2023年7月14日，中共中央、国务院发布关于促进民营经济发展壮大的意见，以加大对民营经济政策支持力度，依法保护民营企业产权和企业家权益，着力推动民营经济实现高质量发展。此后中央各部位依据职责发布了依法保护民营企业产权和企业家权益政策，国家发改委及各地方也成立了民营经济促进局，以采取务实举措促进民营经济发展。